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概括

生态环境导向发展(EOD)模式(以下简称“EOD模式”)是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作和实践中的具体运用。 是破解生态环境治理和产业发展瓶颈的有效途径。 是实现生态环境治理创新发展的有益尝试。 通过EOD模式,产业发展项目可以反哺生态环境治理项目的投资,实现生态环境治理与相关产业发展项目的有效融合。 本文分析了EOD模式实施的本质和主要特点,从项目规划、项目运营、资金筹集、收益平衡和项目绩效等方面提出了EOD项目实施的路径和建​​议。

■文/路远堂 赵云浩 辛路 路静 徐志杰

生态环境导向(EOD)模式(以下简称“EOD模式”)是一种创新的项目组织和实施模式。 以生态文明理念为指导,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、联合开发,推动公益性强、盈利能力低、回报较高的生态环境治理项目。 有效整合相关产业、协调推进、一体化实施的良好项目组织实施方式,将生态环境治理带来的经济价值内化[1]。 2016年印发的《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》明确提出,探索环境治理工程与业务发展工程相结合的发展模式。 2020年以来,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境发展模式试点的通知》(环办财函[2020]17号)。 489号文)、《关于同意开展生态环境导向发展模式试点的意见》《关于开展环境导向发展(EOD)模式试点的通知》(环境办财函[2021]201号)等文件,确定了36个项目开展EOD模式试点工作。 本文在分析EOD模式创新的背景、意义、实施要领和特点的基础上,提出了利用EOD模式实施的项目(以下简称“EOD项目”)的组织实施路径和建议。

开展EOD模式创新的背景和意义

EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在治国理政的重要位置。 在习近平生态文明思想指导下,我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化[2]。 “绿水青山就是金山银山”的理念揭示了开发与保护的本质关系,指出了实现开发与保护内在统一、相互促进、协调共生的方法论[3-4]。 EOD模式通过协调生态环境治理与产业发展、区域发展与可持续运营、投融资与项目实施,建立经济发展与生态环境保护的平衡,将环境资源转化为发展资源,将生态优势转化为经济优势。 “绿水青山就是金山银山”理论在项目运作和实际操作层面的具体运用[5]。 积极探索符合地方特色的生产发展模式,夯实“绿水青山”底蕴,增强绿色发展动力,探索“绿水青山”“金山银山”转化机制、不断发展壮大生态经济,培育高质量发展的绿色增长点,有利于推动高水平生态环境保护、推动经济高质量发展[6]。

EOD模式是破解生态环境治理和产业发展瓶颈的有效途径。

生态环境治理投入主要来自各级政府财政预算内资金、地方债券、社会资本等。受防范金融风险、化解地方政府债务风险、公益性和纯政府付费生态环境等政策影响。环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅等问题。 从产业来看,环保产业潜在市场难以转化。 为了真正的市场。 政府投资主导的格局与财政资金有限的矛盾,导致环保产业潜在市场与实际市场存在较大差距。 同时,由于投资回报机制和生态产品价值转化机制不完善,生态环境治理与生态环境质量改善带来的价值提升相互脱节。 环保产业缺乏自我造血功能,可持续发展能力有待提高[7]。 EOD模式下,生态环境治理的有效性为产业发展带来增量效益,并依靠产业发展反哺生态环境治理投资,有效缓解政府投资压力,便利企业(社会资本)参与及金融机构项目投资。 ,有效突破生态环境治理和产业发展瓶颈。

EOD模式是实现生态环境管理创新发展的有益尝试。

《关于进一步深化“放权放权”改革推动经济高质量发展的指导意见》生态环境领域的《通知》(环规财[2018]86号)首次明确提出,探索EOD模式,推动生态环境治理和生态旅游、城市开发等产业融合发展打造不同领域标杆示范工程。 2018年出台的《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求创新环境治理模式。 2020年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,要求创新环境治理模式,鼓励采取“工业污染地块环境修复+开发建设”模式。 《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点和增长极的指导意见》(发改高机[2020]1409号)指出,探索EOD等环境治理模式创新,提高环境治理服务水平,推动环保产业持续发展。 党的十九届五中全会公报提到,要从需求侧和供给侧大力发展环保产业,建立生态产品价值实现机制,培育新技术、新产品、新业态、新模式。 2021年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,鼓励生态环境保护与修复联动拥有生态产品经营与发展的权益。 允许参与环境保护等综合整治的社会主体在保证生态效益、遵守法律法规的前提下,使用一定比例的土地发展生态农业和生态旅游,获取收益。 EOD模式作为环境治理模式创新的重要组成部分,是贯彻创新发展理念的具体实践。 通过试点,总结经验、探索路径,推动生态环境治理创新发展。

EOD模型实施要点及特点

EOD模型有其自身的特点和要求。 其核心实质是将生态环境治理作为开发项目的投资因素,提前锁定生态环境保护产生的效益,转化为生态环境治理项目投资的回馈,减少公益生态。 政府投资环境治理项目。 为了防止EOD模型概念在实践中泛化,EOD项目必须具有以下特征。

实现产业发展项目对生态环境治理项目投资的反馈

提高生态环境治理项目的造血功能,减少政府对公益性生态环境治理项目的投入(或付费),提高环保产业的可持续发展能力,是推广EOD模式的目标。 未来生态环境质量改善的溢价被转嫁给生态环境治理投资[8],将外部经济内部化。 即生态环境治理投资可通过土地利用发展生态农业、文化旅游、健康养生、新能源等。 项目收益还可以从未来产业的开发或经营权中获得,如矿产等资源开采权、基础设施特许经营权等。排爆项目应在项目内部建立产业收益补贴生态的良性机制。环境治理投资,使生态环境治理项目本身具有稳定的收益和可融资性,从而减少政府支出和可行性缺口补贴,提高生态环境治理项目本身。 发挥推动环保产业潜在市场向实际市场转化的作用。 此外,项目实施的长效机制也是EOD模式实施的关键。 一方面,生态环境治理项目本身具有投资大、见效慢、回报周期长的特点。 需要建立长期的建设、运营和维护周期,确保生态环境治理效果和行业持续稳定发展; 另一方面,在政府层面,探索建立排爆项目组织实施机制,包括项目协调、部门协作、资金整合、监督管理等,解决瓶颈、障碍和问题。排爆项目实施过程中存在于该机制中。

实现生态环境治理与相关产业发展项目的有效结合

排爆项目的选择要充分结合当地实际,因地制宜。 EOD模式中的生态环境项目应以解决区域突出生态环境问题为导向,系统实施,主要涉及区域流域综合整治、生态修复与保护等公益性强、盈利能力低的生态环境治理项目。 同时,生态环境质量的改善对相关产业的发展具有显着的增值作用。 通过加强协调、统筹落实,未来保费可提前锁定,用于生态环境管理。 生态环境管理与产业发展项目必须有较强的关联性,在项目实施层面能够做到“谁受益、谁补偿”、“谁保护、谁受益”。

统筹实施生态环境治理工程和相关产业发展工程

综合实施是排爆项目的充分必要条件。 一体化实施是指将生态环境治理项目和产业发展项目作为一个整体项目,由市场主体整体实施和推动。 具体体现在三个方面:一是由市场主体协调实施,即主体或联合体设立项目公司作为业主; 二是两类项目要统筹协调实施,综合测算项目成本和效益。 ,合二为一,避免两类项目分开实施; 三是加强排爆项目的总体设计和统一规划,建设运营一体化实施。 只有一体化实施,才能真正做到肥瘦平衡,确保排爆项目实施主体获得合理收益,实现产业发展项目对生态环境治理项目的反哺; 能否鼓励实施主体合理安排项目实施计划,做到短期投入、长期运营。组织协调,确保项目目标实现。

EOD项目实施路径及建议

识别相关行业并分析EOD模型实施的可行性

明确生态环境治理目标。 EOD模式试点是解决当前生态环境治理遇到问题的探索性创新。 并非所有项目都可以使用 EOD 模型来实施。 科学的项目前期规划是推动排爆项目实施的充分条件。 结合区域生态环境治理需要,主要针对实施紧迫性强、生态环境效益高、对相关产业价值溢出性强的项目,合理确定项目实施边界和目标要求,开展项目规划和顶层设计。设计,明确项目建设。 内容、技术路线、投资估算等。生态环境治理项目规划应当紧紧围绕当地生态环境治理的重点任务,以改善区域生态环境质量为目标,以促进区域生态环境质量改善为指导。提升相关产业价值,合理确定生态环境治理项目建设内容和规模。

准确识别相关产业。 充分考虑生态环境治理项目的外部经济性,明确生态环境质量改善后价值提升的溢出方向,确定关联产业发展项目及边界范围。 产业发展项目要符合当地社会经济发展实际,选择与生态环境关联度高、经济发展动力强、项目效益好的项目,如“光伏+”、生物质能源等利用等清洁能源项目,以及生态农业、旅游、健康养生等项目。 要根据项目收益水平等综合测算,合理确定产业发展项目边界范围和建设内容。

分析生态环境治理项目与相关产业发展项目一体化实施的可行性。 从项目区域范围、实施主体、技术路线、成本效益、政策要求、实施周期等方面,全面分析生态环境治理项目与相关产业发展项目一体化实施的可行性,综合测算项目成本和效益,保障社会资本。 在保证投资回报的前提下,尽量实现项目成本与效益的平衡,减少政府资金投入。 对于项目层面无法实现成本效益平衡的项目,必须明确政府投资规模和融资渠道的可能性。 并在各自方案可行的前提下,进行排爆方案的总体设计。

全面测算并建立项目内部反馈机制

排污工程实施过程中,必须坚持生态优先,践行绿色发展理念,科学确定项目建设内容,将生态环境治理项目与资源、产业发展项目有机结合,促进一中二产融合发展。大力发展第三产业,实现生态环境资源利用、工业经济绿色化,解决生态环境治理资金来源缺乏、总体投入不足、环境效益难以转化为经济效益等瓶颈问题,提高工业可持续发展能力。环保产业。

整合实施生态环境治理项目和相关产业发展项目,需要核算总体项目的大账、长期账、总体账、综合账。 不仅要考虑产业发展项目本身的盈利能力,还要考虑改善生态环境质量的外部经济性; 既要考虑产业发展项目本身的成本,又要考虑生态环境治理的成本。 生态环境治理项目和产业发展项目必须作为一个整体进行分析评价,确保整体项目的合理效益。 需要进行项目财务评估,从项目角度测算项目范围内的财务效益和成本,分析项目的盈利能力和偿债能力,评估项目的财务可行性。 还需要开展社会评价和国民经济评价。 ,从区域经济整体利益的角度,测算项目对区域经济的贡献,分析项目的经济效益、效果和社会影响。

EOD项目将生态环境治理和产业发展项目合二为一实施。 需要统筹测算项目成本和效益,明确政府可行性缺口补贴或政府支付金额。 要合理测算生态环境质量改善带来的溢价,明确社会资本的合理回报。 EOD模式下,生态环境治理后的保费应反馈到生态环境治理等公益项目建设中。 在保证合理利润的情况下,当项目收入能够完全支持生态环境治理项目时,EOD项目融资主要依靠企业自筹,不需要政府资金投入; 当项目收入不能覆盖排爆项目的全部投资、运营成本和合理成本时,在企业自筹资金的基础上,需要利用政府投资补贴或者政府与社会合作的方式筹集利润时首都。 政府对项目进行补贴或付费,保证企业获得合理利润。

根据项目具体情况,分为“生态环境+产业发展”和“产业发展+生态环境”两类。 “生态环境+产业发展”EOD项目以生态环境治理为核心,将公益性较强的生态环境治理项目与回报较好的产业发展项目有机结合,并以相关产业发展项目作为项目收入的补充来源。 产业开发项目的收入可以部分覆盖生态环境治理项目的建设和运营成本。 “生态环境+产业发展”类的排爆项目往往无法实现项目本身的成本效益平衡,需要政府补贴来减少社会资本投入,保证社会资本获得合理回报。 要明确政府投资规模和资金渠道的可能性,与传统实施方式下政府资金投入和效益进行综合比较和判断,确保生态环境治理项目能够通过相关产业发展项目得到反馈。 “工业发展+生态环境”排污项目以工业发展项目为主体,生态环境治理项目为辅。 生态环境治理项目被视为产业发展项目的一部分。 在社会资本获得合理回报的前提下,已经没有必要了。 政府资金投入可以通过统筹实施实现项目成本与效益的平衡。 根据项目成本效益情况,可对项目边界范围、项目建设内容、项目投资估算等进行适当优化和调整,确保项目可行、效益合理。

政府层面,资金相关支持方式包括中央和省级专项资金、政府专项债券、国际金融贷款、政府与社会资本合作(PPP)投资、政府投资基金投资等。专项资金可提出申请根据排爆生态环境治理项目建设内容,按照中央环境保护专项资金管理相关办法执行。 内容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、农村环境治理等。专项债券申请的领域主要是污水处理设施及管网建设、垃圾处理和环卫设施建设等。同时,地方政府要把生态环境管理作为保障民生福祉的重要内容,支持排爆项目实施。 对于政府可行性缺口或政府支付金额过高的项目,在政府财力难以保证的情况下,要根据项目盈利能力合理调整项目建设内容,同时改善生态环境质量,保障人民群众的生命安全。民生福祉,同时减少政府财政资金。 花钱的压力。

因地制宜推动项目规范落地

EOD项目内容丰富,生态环境治理及相关产业类型多、复杂性高、覆盖面广。 不同生态环境治理项目与相关产业项目融合发展的路径和操作方法存在较大差异。 根据排爆项目的类型、边界范围、建设内容和成本效益计算,确定一体化项目实施的具体步骤、立项方式、政策要求、周期、绩效目标等,并初步制定项目立项和招标各阶段应当按照法律、法规的规定进行。 工作。

统筹项目立项。 排污项目可以根据生态环境治理项目和产业发展项目的具体情况,单独审批,整体实施; 或者生态环境治理项目和产业发展项目可以整体设计、整体审批。 根据政府投资情况,需要政府投资的项目,按照《政府投资条例》相关要求进行项目审批; 不涉及政府投资的企业投资项目,应当按照《企业投资项目审批和备案管理规定》等要求做好项目立项工作; 对采用PPP模式推广的排爆项目,按照PPP模式规范实施要求做好PPP项目入库工作,严格按照PPP模式相关监管要求推进项目实施[9]。

明确社会资本如何参与。 涉及政府投资(可行性缺口补贴或政府付费)的项目,必须按照招标或政府采购的相关要求,通过竞争确定社会资本方; 社会资本投资的项目,按照招商引资和社会资本投资的要求确定社会资本方。 相关要求并确定项目实施主体。 由于涉及生态环境治理项目,在确定社会资本方的过程中,需要明确生态环境治理的有效性目标,采取切实有效的方法确保环境治理有效性目标的实现,并将绩效挂钩通过政府付款或政府补贴进行评估。

加强项目监管。 排爆项目是一个系统工程,涉及项目决策、设计、招投标、施工、竣工、运营等各个环节。 政府和项目方的管理水平尤为关键。 要从各自管理职责和利益角度明确职责范围,充分发挥监督管理作用,切实加强项目监管,确保项目规范。

先行试点,探索可复制、可推广的经验

试点是示范推广的基础。 通过试点获得的经验可以得到推广。 排爆试点要创新项目组织实施方式,求精不求宏大,求效率不求完美,注重模式探索,总结经验,守正创新。 在试点中,我们不追求规模大、全区域、全要素。 我们要因地制宜、量力而行。 通过试点,分析了EOD模型实施的适用条件、瓶颈、解决方案和实施路径。 通过实践、认识、再实践、再认识的反复过程,在实践中获得真正的知识和经验。 但试点不等于示范,也不等于推广。 必须先试点,再总结,再推广。 在试点的基础上,可以总结可复制的经验,打造排爆示范工程,然后以点带面逐步推广。

陆远堂:生态环境部科技金融司

Zhao Yunhao, Xin Lu, Lu Jing, Xu Zhijie: Environmental Planning Institute of the Ministry of Ecology and Environment

Published in “Environmental Protection” Issue 14, 2021, Issue 708 overall

Literature source: Lu Yuantang, Zhao Yunhao, Xin Lu, et al. Analysis on the implementation essentials and practice of the ecological environment-oriented development (EOD) model [J]. Environmental Protection, 2021, 49(14): 30-33.

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