我国海洋生态修复政策现状问题及建议

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北极星环境修复网讯:海洋生态修复是指利用大自然的自我修复能力,辅以适当的人工措施,将受损的海洋生态系统恢复到原有或接近原有的结构和功能状态,即通过减少环境压力、清除入侵物种或重建人工栖息地,继续恢复海洋生态系统的结构和功能。 国内海洋生态修复研究主要集中在典型海洋生态系统修复的技术层面,区域层面的研究较少。 徐伟(2016)指出,生态修复系统的基础研究缺乏; 马英杰等. (2016)提出从区域角度建立海洋生态修复专项资金、管理机构和公众参与等法律制度; 冯爱萍(2019)提出建立健全海洋保护修复制度体系; 蒋承珠等. (2019)提出加快自然资源和生态环境损害评估与修复法律制度体系和技术标准方法体系建设。

通过管理政策、技术政策和经济政策三个方面,梳理国内海洋生态修复的法律法规、规划、标准、资金筹集等方面的政策进展,并分析存在的问题。 从自然资源和生态环境领域入手,探索提出解决问题的方案和措施。

1 我国海洋生态修复政策现状及实施概况

1.1 国家海洋生态修复政策现状

1.1.1 在管理政策、法律法规方面,主要有《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海岛保护法》和《海洋环境保护法》 《中华人民共和国海洋法》,对海洋生态修复的实施提出了原则性约束。 。

规范性文件方面,中央、国务院发布的与海洋生态修复相关的规范性文件主要有《中共中央 国务院关于加快生态文明建设的意见》 (中发[2015]12号)、《水污染防治行动计划》(2015)、《国务院关于加强滨海湿地保护严格围填海的通知》(国发[2018]24号) )提出加强海洋生态修复的具体策略; 相关部委也出台了有关海洋生态修复的规范性文件。 原国家海洋局主要有《关于开展海域、岛屿和海岸带整治恢复保护的若干意见》(国海办字[2010]649号)、《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》( 2015-2020年)》、《国家海洋局关于全面建立和实施海洋生态红线体系的意见》(国海发[2016]4号)、《国家海洋振兴科技规划(2016-2016)》 2020年)、《围填海管控办法》(2017年)、贯彻落实《围海造地管控办法》(2017年)、《海岸线保护与利用管理办法》(2017年)的指导意见和实施方案《海岸线保护与利用管理办法》(2017年)、《关于印发无居民海岛开发利用专项规划编制要求的通知》(国海标准[2017]4号)等实施方案; 原国家林业局发布《湿地保护管理条例》(2017年修订); 自然资源部、国家发展改革委印发《关于贯彻落实《国务院关于加强滨海湿地保护严格围填海的通知》的实施意见(国资委〔2018〕5号) );自然资源部印发《关于进一步明确滨海湿地围垦处理历史围垦问题有关要求的通知》(自然资源条例[2018]7号)等; 自然资源部、国家林业和草原局印发《红树林保护恢复专项行动计划(2020-2025年)》(国资发[2020]135号)等,进一步明确了包括海洋生态修复; 农业农村部印发《关于进一步明确涉渔项目水生生物资源保护与补偿有关事项的通知》(农业农村办渔[2018]50号)进一步明确了涉渔项目水生生物资源保护补偿有关事项水生生物资源的保护和补偿; 原环保部等部门印发《近岸海域污染防治规划》; 原国家海洋局印发《关于推行“湾长制”试点工作的指导意见》等文件,明确了入海河流治理目标,加强入海河流污染防治提出了改善海洋生态环境质量、维护海洋生态环境安全的目标,明确了加强海洋空间资源管控和景观整治、强化海洋生态保护和修复任务的目标。

1.1.2技术政策已颁布或发布。 海洋生态修复技术的标准和规范性文件主要有《围垦工程生态建设技术导则(试行)》(国海规范[2017]13号)、《围填海工程第13号》工程生态评价技术导则(试行) )》(2018年)、《围填海项目生态保护与恢复规划编制技术导则(试行)》(2018年)、《海洋生态损害评估技术导则第1部分:总则》、《红》森林植被技术指南2020年发布海岸带保护修复工程系列21项技术标准,其中包括《海岸带保护修复工程技术指南》、《海滩保护修复技术指南》等10项海岸带生态系统现状调查评估技术指南红树林、盐沼、珊瑚礁、海草床、牡蛎礁和沙滩; 海堤 生态化填海工程、生态海堤建设等海岸带生态减灾恢复技术导则10项; 1 监督监测技术方法; 其中,《海堤生态建设技术导则(试行)》是根据《海岸带保护与修复工程工作方案》的附件形式,由自然资源部、环境保护部联合发布并试点的。水利部、国家发展改革委、财政部于2020年2月21日发布。其余20项技术标准以中国海洋工程咨询协会团体标准形式发布实施。

1.1.3 经济政策 财政部、国家海洋局印发《关于中央财政支持实施蓝湾整治行动的通知》(财建[2016]262号),对沿海城市开展蓝湾整治行动给予奖励和补贴。蓝湾整治; 财政部关于印发《海洋生态保护修复资金管理办法》的通知(财资环[2020]24号)提出了保护修复资金支持范围; 国务院办公厅印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。 《规划通知》(国办发[2020]19号)明确了中央和地方生态保护修复的财政权限和支出责任。

2017年10月,党的十九大报告提出“实施重要生态系统保护和修复重大工程”; 2018年10月10日,习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上强调,“实施重点生态功能区生态修复工程”和“海岸带保护修复工程”对海洋生态保护修复提出了明确要求。生态修复工作。

自2018年自然资源部成立以来,国土空间生态修复一直是其核心职责之一。 部国土空间生态修复司负责国土空间修复、生态保护补偿、重要自然资源生态修复等政策研究和规划。 资源修复提出要求,陆海统筹的海洋生态修复工作日益紧迫。

1.2 国家海洋生态修复工程实施概况

2010年至2017年,中央财政专项资金累计投入137亿元; 截至2018年底,累计恢复海岸线约1000公里、滨海湿地9600公顷、岛屿20个。 自然资源部在给十三届全国人大二次会议代表《关于加强海岸线生态修复的建议》的答复中指出:2016年以来,中央财政累计投入海岛资金68.9亿元。和海域保护资金,支持28个沿海城市开展“蓝湾”整治行动。 实施内容包括海岸线生态修复工程、海岸线生态功能恢复、海岛保护利用示范工程等。浙江、秦皇岛、青岛、连云港、海口是首批开展“湾长制”试点的省市着力探索形成陆海统筹、河海统筹、上下联动、协调治理的海洋生态环境治理新模式。 以青岛为例,制定出台了《关于实行湾长制加强海湾管理保护的方案》、《青岛市湾长制》等一系列与湾长制相关的市级工作制度。系统市政会议系统”。 从蓝湾整治的实施情况来看,青岛“三湾”整治取得了较大进展。 胶州湾整治工程已基本完成; 2020年完成灵山湾整治和生态修复规划; 鳌山湾部分路段已完工,其余路段正在有序推进。 从整治效果来看,通过完善海岸线慢行系统、公共休憩空间、配套服务设施等,不仅改善了海岸带生态环境,也提高了区域生活质量。 已成为市民和游客休闲娱乐的新目的地,带来了显着的经济效益和社会效益。

同时,林业部门在全国范围内开展沿海防护林和红树林恢复工程,印发了《全国沿海防护林体系建设项目计划(2016-2025年)》(林桂发[2017]38号)。 农业部门开展海洋牧场、人工鱼礁等项目,印发了《国家海洋牧场示范区建设规划(2017-2025年)》。 项目的具体内容和效果本文不予讨论。

2 地方海洋生态修复政策概况

据不完全统计,沿海省份已颁布的与海洋生态修复相关的法律法规、相关规划和标准如表1所示。

在管理政策方面,沿海省份颁布了海洋环境保护法规(条例/办法),规定了开展海洋生态修复工作的原则; 一些省份还出台了海岸带保护、利用和管理的条例(意见)。

经济政策方面,主要有海洋生态补偿管理措施,为海洋生态修复提供资金支持。 目前颁布的主要有:《山东省海洋生态补偿管理办法》(2016年)、《山东省自然保护区生态补偿暂行办法》(2019年)、《江苏省海洋生物资源损失补偿管理暂行办法》(2018年)、 《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》(2019年)、《厦门市海洋生态补偿管理办法》(2018年)、《三亚市潜水活动珊瑚礁生态损失补偿办法》(2020年)、《海南省陆地空间生态补偿办法》(2020年)恢复专项资金管理办法(2019)等

在技​​术政策方面,出台了一些海洋生态(生物)损害评估或补偿标准,为海洋生态恢复或补偿资金提供支持。 目前已颁布的主要有:《辽宁省海洋及沿海工程海洋生态损害评估技术规范》、《天津市海洋(岸)工程海洋生态损害评估方法》、海南省《海洋生态损害评估办法》损害赔偿及生态补偿评估办法》、《厦门市海洋开发活动生态损害补偿标准(厦海渔[2018]115号)》等。

表1 沿海省份海洋生态修复政策现状

标签。 1 沿海省份海洋生态修复相关政策

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3 海洋生态修复政策存在的问题

目前,大部分海洋生态修复政策分散在岸线保护、滨海湿地保护、围填海治理与恢复等方面,国家和地方层面缺乏相应的系统性海洋生态修复总体规划和政策。 因此,建议国家层面建立系统的海洋生态修复体系和政策建议,确保海洋生态修复工作的顺利实施和可持续性。

3.1 管理政策方面

从立法、评估、公众参与等方面分析当前海洋生态恢复管理政策存在的问题。

3.1.1 恢复立法尚未完成。 我国有关海洋生态修复的法律是在一些单行法律的单行条款中规定的,海洋生态保护和修复的具体要求也散见于相关政策文件中。

尽管现行地方立法基本上将海岸带保护作为其规定的优先目标之一,但具体规定的内容仍以利用为主。 关于保护和修复的规定没有突出源头管理的思想,缺乏保护和修复的完整性。 统一规划和指导,缺乏详细的事后评价和监管指标要求,很多方面都以鼓励性、灵活的要求进行规范。 立法层面应明确修复工作的主要责任和义务、资金来源和修复标准等。现有各省市制定的海岸带保护利用相关法律文件大多规定了相关单位的修复和治理责任。从法律救济的角度来看。 开发利用过程中的保护和恢复规定不够全面、具体。 沿海生态环境的整体生态保护和修复,需要建立更加全面、合理的法律制度框架来保护,使其走上良性的制度轨道。

3.1.2缺乏有效的绩效评价和考核机制。 海洋生态保护和修复的对象涉及不同的生态系统和不同的空间地理分布。 实施过程涉及广泛领域。 缺乏统一的考核标准,不利于海事部门任务目标的落实。 评估控制和管理控制验收; 目前尚无有效的绩效评价和考核机制。

3.1.3 社会参与度低 公众既是海岸带资源环境的使用者,又是海岸带资源环境的保护者。 在海岸带保护修复立法和实施过程中,应加强宣传教育和与公众的良性互动。

社会参与海岸带生态保护与修复包括政府与社会力量的协作。 还需要加强区域间沟通,解决不同行政区域生态保护与修复之间的差距和不协调等问题。 为此,应鼓励沿海省市区域合作,加强海岸带保护和修复。

3.2 技术政策方面

从规划、标准、监测评估等方面分析当前海洋生态修复技术政策存在的问题。

3.2.1 缺乏系统、科学的修复规划体系 目前,在海洋生态修复具体工程的实施中,还缺乏以陆海统筹为基础的全面、系统的规划体系。

①国家层面,《全国生态保护和建设规划(2013-2020年)》、《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案(2015-2020年)》、《国家科技海洋发展规划(2016-2020年)》等已发出。 、《国家生态岛礁工程“十三五”规划》、《国家重要生态系统保护修复重大工程总体规划(2021-2035年)》、《山水林生态保护修复指南》 《红树林保护修复专项行动计划(2020-2025年)》等。从已编制的涉海修复规划和方案来看,全国范围内缺乏系统的科学规划系统开展海洋生态修复工作。 根据自然资源部“统一行使全部国土空间利用管制和生态保护修复职责”,迫切需要出台《全国海洋生态保护修复规划》牵头,并在同时自上而下设计海洋生态修复规划体系和编制规范。

②地方层面缺乏体现陆海统筹、系统修复理念的海域、岛屿、海岸带整治、恢复和保护规划或行动计划。 在已实施的蓝色海湾和生态岛礁整治恢复项目中,大部分岸线整治和湿地恢复等措施分散、碎片化,没有形成陆源污染治理与海湾综合修复相结合的模式。 、缺乏系统统一的规划; 在修复实施过程中,各部门实施的项目之间缺乏多部门参与、统筹规划的有效衔接,难以达到预期效果。

3.2.2 缺乏系统的修复标准体系 目前,我国海洋生态修复研究起步较晚、较为薄弱。 一系列规范性的海洋生态修复工作技术指南或标准相继出台,但尚未形成系统、完整的海洋生态修复体系。 技术标准体系导致海洋生态修复工程实施无序、生态修复效果低下。

当前,迫切需要结合我国海洋生态环境实际情况,构建我国海洋生态修复技术标准体系,研究编制通用的海洋生态修复技术文件,指导我国海洋生态修复工作的发展。项目,提高生态修复成效,推动我国海洋生态修复技术发展。 建设海洋生态文明。

3.2.3缺乏动态监测和评估机制缺乏及时的动态监测和监督,导致管理人员对项目的调整滞后,保护和修复效果难以及时判断; 缺乏统一的监测评价标准和规范,各地、各个保护修复项目的监测项目各不相同,难以达到目的,不利于横向比较。

3.3 经济政策方面

从融资机制和海洋生态保护补偿机制两个方面分析当前海洋生态恢复经济政策的不足。

3.3.1缺乏稳定的筹资机制。 全国范围内涉及海洋生态修复的项目较多,前期资金投入大、周期长。 目前海洋生态修复资金机制尚不完善。 地方政府融资缺乏长效机制,对中央政府过度依赖。 资本投资现象。

国家和地方政策文件“鼓励建立海岸带综合治理和生态修复项目多元化投资机制”,但社会资本参与的激励机制和模式仍有很大改进空间。 目前,各地结合实际积累了一些实践经验,如通过PPP模式引入社会资本参与生态保护修复项目的运营管理; 通过统一的市场准入、融资方式和投资运营机制,引导民间资本投资沿海生态修复项目。 沿海防护林、湿地保护修复工程、近海修复等,在今后的立法和实施中,需要总结有益经验,形成可推广、可复制的模式。

3.3.2 国家海洋生态保护补偿制度尚未建立。 我国尚未制定专门的生态保护补偿法。 《环境保护法》和《海洋环境保护法》虽然原则上规定了生态保护补偿,但对于海洋生态保护补偿工作具有可操作性。 性不强。 目前海洋生态保护补偿立法主要基于地方立法探索。 沿海省市制定的法律、法规和其他规范性文件水平较低,适用范围较窄。 它们缺乏高层法律和实践的依据和统一指导。 面临法律挑战。

4 海洋生态修复政策建议

根据海洋生态修复政策的现状、存在的问题和不足,从管理、技术和经济政策三个方面提出了针对性的建议。

4.1 管理政策方面

4.1.1首先建立和修改相关法律法规:加强海洋自然资源恢复和生态环境保护相关法律法规体系建设,未来考虑制定海岸带管理法和海洋基本法; 修改海洋环境保护法、海域使用管理法,以法律规定的形式确定海洋生态修复涉及的相关内容; 从海洋自然资源领域入手,制定“两个统一”框架下海洋生态修复长期指导性文件,如海洋生态修复管理办法等。

4.1.2 制度支撑体系 建立健全海洋生态修复支撑体系。制定海洋生态修复相关指导性文件,加快建立源头严防、过程严格管理、后果严惩的支撑体系。建立陆海一体化修复体系,推进“湾(滩)长制”建设,继续开展“蓝色海湾”整治行动计划。

①建立陆海一体化修复体系。 坚持陆海统筹,打破陆海界限,推进跨区域、多部门统筹保护、系统修复和综合治理。 研究建立由国务院自然资源主管部门牵头、有关部门参加的海洋生态修复一体化部际联席会议制度,建立区域协调联动机制等,定期会商,研究协调重大问题加强制度、规划、项目、资金、政策协调,促进区域利益共享。

②继续推进“湾(滩)长制度”建设。 沿海地区以建设美丽海湾为目标,全面启动实施“湾(滩)长制”,围绕“湾滩一体设置、海陆一体联动、海陆一体”的总体愿景。湾区发展”,形成符合本地实际特点的“湾(滩)长体系”。 (滩)长制”的组织体系、目标体系、政策体系和工作体系框架初步形成了“滩与湾统一、湾与滩相通”、“湾滩一体、全覆盖”的管理架构。

③继续实施“蓝色海湾”改善行动计划。 在已开展的“蓝湾”整治行动基础上,对实施效果好的地区进行示范推广。 在遵循海洋生态系统完整性、系统性和内在规律的基础上,继续开展问题重点海湾排查。 开展“蓝湾”改造项目遴选,建立相应配套体系。

4.1.3社会参与 开展多渠道宣传,提高社会参与意识:通过广播、电视、报纸、网络等媒体,分阶段、有计划地宣传海洋生态修复的意义、效果和进展,提高公众对海洋环境的认识。 对生态修复工作的认识和理解; 在项目实施现场,设置项目实施前后对比图片,以及项目概况、建设任务、预期成果、宣传口号等醒目的标志,直观展示工作进展和工作成果。

进一步强化地方信息公开能力,将海洋生态修复项目、修复成果等信息公开制度化,逐步建立政企统一的海洋生态修复信息公开平台; 组织新闻发布会、公告等方式,定期通报海洋生态修复成果和存在问题,保障公众知情权,增强公众参与海洋生态修复工作的意识。

4.1.4责任追究 落实海洋生态修复绩效考核和责任追究:建立海洋生态修复绩效考核体系,将海洋生态修复成效纳入生态文明建设目标评价考核体系,将海洋生态修复要求作为重要内容选择具有权利持有者的用户的因素; Strengthen supervision and inspection, establish an effective fund use and supervision system, continuously improve the performance evaluation mechanism of fund investment, improve the efficiency of fund use, and implement accountability for violations of regulations and disciplines in the use of funds.

4.2 Technology policy aspects

4.2.1 Planning guides the preparation of marine ecological restoration plans: accelerate the preparation of national and local marine ecological restoration plans, design my country’s marine ecological restoration planning system, and prepare national marine ecological restoration plans, project libraries, and planning preparation specifications.

4.2.2 Standard support accelerates the construction of marine ecological restoration standard system: strengthen the standardization construction of marine ecological restoration technology, build a marine ecological restoration technology standard system integrating monitoring-restoration-evaluation, and formulate marine ecological damage analysis, problem diagnosis, and restoration Implementation, effectiveness evaluation and other key technical standards.

Through the establishment of a technical standard system, it supports the construction of my country’s comprehensive land and space management business capabilities, provides technical support and basis for my country’s marine ecological restoration; improves my country’s marine ecological management capabilities and health levels, and implements my country’s marine ecological civilization construction goals.

4.2.3 Monitoring and evaluation Establish a unified marine ecological monitoring and evaluation system: establish a national marine ecological monitoring system; establish a unified marine ecological evaluation method and indicator system; establish a marine ecological restoration technology standard system; build a unified marine ecological monitoring and evaluation database ; Establish a system for releasing marine ecological monitoring and assessment information and sharing results.

4.3 Economic policy aspects

4.3.1 Fund guarantee: Expand funding channels and establish a diversified investment mechanism: incorporate marine protection and restoration work into the national economic and social development plan, incorporate relevant tasks of marine protection and restoration projects into the fiscal budget, and use the revenue from sea area use fees and island use fees for Specially carry out marine protection and restoration work, and increase expenditures on engineering construction projects year by year to ensure the smooth implementation of marine protection and restoration projects; for areas with damaged marine ecological environment, in accordance with the principle of “whoever invests, who benefits”, government funds will be used to carry out demonstration and guidance projects. Actively encourage enterprises, individuals and other social funds to participate; innovate investment forms, give full play to market mechanisms, expand funding source channels, encourage enterprises and society to actively participate, raise funds through multiple channels, and establish more stable funding source channels; research and improve the marine natural resources owned by the whole people. Resource asset income management system, establish a stable, continuous and orderly centralized investment system for ecological protection and restoration funds, establish a differentiated marine ecological restoration fund use system, formulate policies and measures to promote marine ecological restoration using market-oriented methods, and establish a marine ecological restoration fund system, and explore policies for marine ecological protection and restoration and integrated economic and industrial development.

4.3.2 Compensation linkage Establish a diversified and market-oriented marine ecological protection compensation system: Establish a vertical marine ecological protection compensation system that is connected with the implementation of the marine main functional zone strategy. Through the establishment of a coastal regional compensation mechanism, we will establish a comprehensive compensation system based on regional integrity. Provide support for marine ecological restoration; establish a vertical marine ecological protection compensation system that is connected with the paid use of natural resource assets. By establishing a compensation mechanism for the paid use of marine natural resource assets, we will provide guarantee for the ecological restoration of marine development and utilization activities; explore the establishment of a compensation system based on ecological The diversified river basin-sea area and sea area-sea area protection responsibility and the market-oriented ecological protection compensation mechanism will provide support for further strengthening the marine ecological restoration work under land and sea coordination and regional coordination; further increase the allocation of marine ecological protection compensation funds. Support efforts to provide financial guarantee for marine ecological restoration work.

5 结论

(1) In the management policy of marine ecological restoration, it is urgent to establish a management system that effectively connects the natural resources field and the ecological environment field, especially the organic combination of the “Bay Long (Beach) System” and the “Blue Bay” project, following the From land to sea, establish marine ecological restoration policies and supporting systems based on the laws of ecological restoration of the entire ecosystem.

(2) In the technical policy of marine ecological restoration, it is emphasized to formulate a marine ecological restoration plan from a top-level design, establish a marine ecological restoration technical standard system, and systematically establish technical standards for typical marine ecosystem restoration.

(3) In the economic policy of marine ecological restoration, focus on broadening funding channels and establishing a compensation system for marine ecological protection.

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